Por: Geraldina González de la Vega (profesora IBERO. Editora)
@geraldinasplace
La agenda de transición de Andrés Manuel López Obrador, plantea modificar la forma en que se realiza la designación de ministros/as a la Suprema Corte de Justicia y tiene dos propuestas concretas:
1.Elegir a los ministros, los cuales serán previamente propuestos por universidades y academias, a través del voto popular.
2.Eliminar el sistema de ternas. En su lugar, se elegirán mediante una propuesta unipersonal por parte del Ejecutivo.
La primera propuesta parece una terrible idea, someter a procesos electorales la designación de jueces implica destruir su independencia para dejarla a merced de intereses económicos para financiar campañas, de compromisos con determinadas ideologías para ganar votos, de decisiones basadas en preferencias electorales y no en la capacidad de las personas, y en general, una muy mala forma de elegir personas que requieren de cualidades distintas a las de un político. Aquí no se abundará sobre esto.
La idea de que sean listas de personas propuestas por universidades y academias es una propuesta que bien podría integrarse al sistema actual, o al sistema de designación directa propuesto, como un paso previo. En el sistema colombiano integran listas de candidatos/as y resulta un proceso abierto, transparente y en el que se somete al escrutinio a todos los integrantes de las listas.
La segunda propuesta, parece la mejor idea, pues una fuerte crítica a las ternas ha sido que, más que establecer un mecanismo de competencia y transparencia entre sus integrantes, dispersan la atención y por tanto, la posibilidad de profundizar en el escrutinio de los/las candidatas.
No obstante, debido a que ambas propuestas requieren reformas constitucionales, aquí presentamos una reflexión sobre cómo mejorar el sistema actual, lo que no requiere de esas súper mayorías.
Discreción no implica falta de justificación
El hecho de que la Constitución disponga que el titular del ejecutivo federal enviará las ternas al Senado, no implica que se trate de una decisión libre y a capricho del Presidente.
El envío de la terna por parte del Ejecutivo debe cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación, pues aunque la Constitución la disponga como una facultad discrecional tácita, debe cumplir con los requisitos de los artículos 95 y 96 constitucionales, así como con los principios del Estado constitucional. Dentro de estos parámetros, la determinación sobre quiénes integran las ternas no puede ser tomada atendiendo a los caprichos personales o momentáneos del titular del ejecutivo federal, su decisión debe obedecer a más bien criterios razonables y democráticos. Y estos criterios deben ser justificados ante la opinión pública en un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas, para dar legitimidad tanto al próximo ministro, como a la labor institucional de la Corte.
Para justificar la candidatura a ministro, el Presidente de la República debiese explicar cómo realizó el ejercicio de toma de decisión explicando los principios y valores que lo guiaron, además de justificar ante la opinión pública cómo es que el candidato en cuestión cumple con los requisitos subjetivos que establece el último párrafo del artículo 95: “Los nombramientos de los ministros deberán recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica.”
La transparencia y la justificación de las decisiones en el proceso entero de nombramiento de ministros, tanto por parte del Ejecutivo Federal, como por parte del Senado, son indispensables para su legitimación.
Ahora bien, una de las reglas indispensables para la integración de las ternas sería el de la regulación sobre la repetición de candidatos ya rechazados. Pues se han dado ya tres casos en que ministros designados han participado en diversas ternas que han sido en un primer momento rechazadas. La Constitución establece que el presidente enviará una “nueva terna” si la primera fuese rechazada. Debe aclararse si “nueva” implica integrada por tres nuevas (distintas) personas o simplemente el “nuevo” se refiere a enviar una terna que cambien uno o dos candidatos pero se mantenga a uno o dos que estuvieron en la primera terna. Lo lógico sería la primera interpretación, pues si en la primera terna ningún candidato obtuvo el voto de las dos terceras partes del Senado, ¿para qué volver a enviar a un candidato que según la primera votación no cumple con los requisitos constitucionales para ser ministro? De otra forma, ¿por qué no fue electo?
Procedimiento ante el Senado ¿Y las reglas?
Una vez que el Senado recibe las ternas, las reglas constitucionales para esta etapa del procedimiento son mínimas y bastante generales. Se establece solamente que los candidatos comparecerán ante el órgano y que éste elegirá a uno de los tres mediante el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. No se establece si las comparecencias deben ser ante el Pleno o ante comisiones, ni tampoco cuál es el objetivo o el formato de éstas. No se dice si deberá comparecer una vez o varias. Si los senadores deben basar su voto en la comparecencia o tomar en cuenta otra información, si las comisiones deben emitir un dictamen y qué contenido debe tener éste. Si las comisiones deben recomendar al Pleno a un candidato o solamente limitarse a verificar los requisitos constitucionales, si debe proporcionar otra información a los senadores. Si debe haber una discusión en las comisiones dictaminadoras o si debe haber un debate en el Pleno. Si en las comparecencias puede haber preguntas o interpelaciones.
Así, pues, la falta de certeza sobre la realización de las comparecencias no abona a la transparencia y rendición de cuentas. El ciudadano interesado en seguirlas no tiene manera de saber con antelación sus formalidades y funcionamiento y a veces la comunicación del procedimiento no es eficaz. La cobertura en medios no es tampoco la deseable, la nota por lo general aparece, pero no de manera destacada. Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomienda precisamente la existencia de reglas claras para las designaciones: “[L]os Estados deben emitir de manera previa y públicamente las convocatorias y procedimientos con los requisitos, criterios y plazos para que cualquier persona que considere satisfechos los requerimientos pueda acceder a los puestos de fiscal, juez, jueza, defensora o defensor público.”
Por otro lado, el cumplimiento de requisitos subjetivos no es un tema de relevancia en las comparecencias y los votos. Hasta ahora, en ninguna designación se ha hecho referencia a éstos –ni en el dictamen, ni en los posicionamientos ante el Pleno-, cuando son los que justamente hacen diferentes a los candidatos.
El voto en el Pleno del Senado. Sus razones y su porcentaje.
Otra cuestión que debiese ser regulada mediante ley reglamentaria es el voto y el quórum. Sería deseable que el Pleno justifique la elección, de manera que se hace necesario un debate en el Senado, donde ya sea que los partidos o los senadores a título particular justificasen el sentido de su voto.
Además, al ser votación por cédula, no se sabe qué partido votó a favor del designado[1]. Se desconocen las razones por las que se votó en contra. En el caso de la designación de los ministros Pérez y Gutiérrez, por ejemplo, no hay inclusive registro en el Diario de los Debates sobre los votos que no fueron para ellos; es decir, no se sabe si se votó por los otros dos candidatos o hubo abstenciones.
Por su parte, en cuanto al quórum de senadores presentes vale recordar que para que pueda trabajar el Senado se exige la mitad más uno de los senadores, de manera que un ministro, ¡un juez constitucional!, podría ser electo con tan solo dos tercios de la mitad: 44 votos.
La fórmula original de designación de ministros disponía un quórum de instalación para la sesión del Congreso de al menos dos terceras partes de los diputados y senadores y quórum de votación que equivalía a la mayoría absoluta de los votos no sería mala idea establecer un quórum más alto para la sesión de designación de ministros: legitimaría su elección.
La política en las designaciones y la oposición
La razón por la que algunos Estados optan por formar comités de designación es la de aislar el proceso de la política. Se razona que si son los partidos políticos quienes tienen injerencia directa en el nombramiento de jueces constitucionales, buscarán entonces ministros adeptos a su ideología, mermando con ello la independencia judicial.
Al parecer, para lograr garantizar la independencia de los jueces constitucionales, se requiere que la política tenga poco peso a la hora de designar jueces, pues con ello resulta un proceso que goza de mayor legitimidad al percibirse que se elige a quienes cumplen con las credenciales necesarias y no a personas fieles a una ideología o que podrían serles incondicionales.
El problema no es una mera teoría, Estados Unidos es un buen ejemplo. Las tendencias con las que la Corte resuelve están relacionadas con el juego de fuerzas políticas en la Casa Blanca y el Capitolio, basta echar un vistazo a la designación del juez Gorsuch y la que viene ahora después de la renuncia del juez Kennedy. En Alemania tradicionalmente se han dividido las designaciones entre los dos grandes partidos (Cristianodemócrata y Socialdemócrata).
La participación directa del Senado mexicano en la designación de ministros, se dio tradicionalmente con dos partidos fuertes (el PRI y el PAN, a pesar de existir un sistema tripartita, en el Senado de la República la izquierda tuvo poco peso en las decisiones) y el sistema de ternas, hacen que la designación de ministros caiga directamente dentro de la arena política, es decir, en el reparto y negociación entre los partidos fuertes.
El proceso de ternas se presta a la negociación entre partidos y a la designación de ministros fieles a éstos. Al cooptarse la designación por los dos partidos más fuertes, el sistema necesariamente se cierra y se vuelve incontrolable pues una mayoría calificada secuestra el procedimiento.
Será interesante observar cómo operará la nueva y novedosa integración del Senado con una mayoría del 53% de la coalición Juntos Haremos Historia (Morena, PT, PES), esperando que la designación sea lo más democrática y transparente posible.
En este sentido, sería deseable la participación de la sociedad civil[2] en la nominación de candidatos a integrar las ternas, así como aumentar el quórum para las sesiones, la justificación del voto y que la comisión de justicia del Senado, o la que esté encargada de las comparecencias, tuviese una composición equilibrada, estando obligada a recomendar a un candidato al Pleno por medio de un dictamen razonado y justificado.
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* Esta reflexión es una versión actualizada de una publicada en El Blog de la Corte de Nexos.
[1]Se entiende que el voto por cédula tendría como finalidad precisamente desvincular al ministro electo de un partido o fracción política, sin embargo, no se logra (es evidente por el número de votos) y resta responsabilidad a los senadores sobre el voto emitido.
[2]El acuerdo de la Comisión de Justicia prevé en sus puntos 7 y 8 la participación indirecta de la sociedad civil a través del envío de información, opiniones y preguntas.