Una de las decisiones más polémicas del #P2017 fue la relativa a la posibilidad de que los inculpados procesados en el sistema penal mixto, soliciten la revisión, modificación y sustitución de la prisión preventiva, de conformidad con el contenido del artículo Quinto Transitorio del Código Nacional de Procedimientos Penales[1]. Se ha dicho que automáticamente saldrán de prisión miles de presos, asumiendo, por un lado, que se trata de una decisión que se aplica en automático o tiene efectos directos e inmediatos y que se trata de personas ya sentenciadas, es decir, ya encontradas responsables de la comisión de un delito.
Esto es falso. La decisión de la Corte se refiere a personas imputadas que enfrentan su proceso privados de la libertad (en prisión preventiva) por hechos sucedidos antes de la entrada en vigor del nuevo sistema de justicia penal.
Quizá antes, valdría la pena aclarar que el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) establece que la regla es la libertad personal[2] para enfrentar los procesos y que la excepción es la prisión preventiva. Contrario a lo que venía sucediendo con el sistema tradicional. Antes lo que había era un catálogo definible a antojo del legislador local, de delitos “graves” que en automático establecían la necesidad de la prisión preventiva. Llegó el momento en que la prisión preventiva era la regla y no la excepción. El CNPP intentó cambiar un tanto la jugada, estableciendo una lista más breve de delitos que el legislador federal consideró verdaderamente graves y dejando a todos los demás fuera para que en principio se enfrentara en libertad el proceso. Ello no quiere decir en absoluto que imputados presuntamente peligrosos o que puedan escapar de la justicia puedan siempre enfrentar sus procesos en libertad, ello depende de la habilidad del Ministerio Público de argumentar la necesidad de esta medida. Ver al respeto los artículos 19 y 165 y ss. del CNPP.
¿Pero qué fue lo que determinó la Primera Sala y cuáles son sus consecuencias jurídicas?[3]
La Sala resolvió el 5 de julio de 2017 una contradicción de tesis 64/2017 (CT) entre dos Tribunales Colegiados que habían tenido resoluciones dispares en amparos en revisión, donde el acto reclamado consistió en determinar si el juez de la causa penal puede imponer, revisar, sustituir, modificar o cesar la prisión preventiva de conformidad con el contenido del artículo Cuarto Transitorio de la Constitución Federal[4], reformado el 18 de junio de 2008, o bien, aplicando las reglas del diverso sistema penal acusatorio como lo permite el artículo Quinto Transitorio del Decreto publicado el 17 de junio de 2016 que refiere el Código Nacional de Procedimientos Penales.
En principio, pareciera que el punto de toque entre una y otra interpretación se daba con respecto a la jerarquía normativa entre lo dispuesto entre el Cuarto Transitorio de la reforma de 2008 (de carácter constitucional) y el Quinto de la reforma de 2016 (de carácter ordinario).
La pregunta que resuelve la CT es si ¿Procede imponer, revisar, modificar, sustituir o cesar la prisión preventiva impuesta a inculpados que están siendo procesados bajo las reglas del sistema penal tradicional, aplicando las reglas del diverso sistema penal acusatorio como así lo prevé el artículo Quinto Transitorio del Decreto publicado el diecisiete de junio de dos mil dieciséis que reforma el Código Nacional de Procedimientos Penales?
Como sabemos, la respuesta fue SÍ.
En primer lugar, el proyecto realiza un repaso por las reformas que desde junio de 2008 se han ido realizando a efecto de implementar el sistema de justicia procesal acusatorio. De ello destaca de manera fundamental, el respeto irrestricto de los derechos humanos dentro del proceso penal, y en este sentido, la libertad y la presunción de inocencia juegan un papel preponderante.
Es importante destacar que la reforma constitucional que lo crea, publicada en 2008, entraría en vigor cuando lo estableciera la legislación secundaria correspondiente, sin exceder del plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la publicación de dicho decreto. En dicho decreto, se estableció, en el Cuarto Transitorio que “los procedimientos penales iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo sistema procesal penal acusatorio, serían concluidos conforme a las disposiciones vigentes con anterioridad a dicho acto. Esto en relación a las reformas a los artículos 16, párrafo segundo y décimo tercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución Federal. En consecuencia, para la tramitación de los procedimientos penales debería tomarse en cuenta el sistema procesal penal vigente, en términos normativos, al momento en que se iniciaran aquéllos.”
Posteriormente, se facultó al Congreso de la Unión para emitir un Código Procesal Penal único, para evitar problemas en la implementación e interpretación del modelo acusatorio. En los transitorios de dicha reforma, se estableció que la legislación única en materia penal habría de entrar en vigor en todo el país a más tardar el 18 de junio de 2016, y se precisó además que los procedimientos penales iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la legislación procedimental penal que establece el decreto, serán concluidos conforme a las disposiciones vigentes al momento de iniciarse dichos procedimientos.
El 5 de marzo de 2014, se publicó el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) y se previó que su entrada en vigor sería gradual y que los códigos procesales, federal y de las entidades federativas, se abrogarían, por lo que ya no serían aplicados en los procedimientos penales iniciados por hechos que ocurran a partir de la entrada en vigor del Código Nacional. Y respecto a los procedimientos penales que a la entrada en vigor del ordenamiento se encuentren en trámite, se indicó que continuarían sustanciándose de conformidad con la legislación aplicable en el momento de inicio de los mismos (tercer transitorio del CNPP).
Ahora bien, el 17 de junio de 2016 se publicó una reforma al CNPP para ajustarlo pues en algunas entidades ya estaba vigente. Y de esta deriva el Quinto Transitorio motivo de la disputa.
En el proyecto se destaca que en todo momento en los artículos transitorios el parámetro de aplicación normativa tiene como regla que los procedimientos penales deberán tramitarse de acuerdo a la legislación procesal vigente a partir de que se iniciaron los mismos. Lo que implica que tratándose de los procedimientos iniciados bajo las reglas del sistema procesal tradicional, deberían continuar su tramitación y conclusión, al tenor de dicho sistema. (Se destaca la palabra procesal, pues es clave en el entendimiento de la determinación de la Sala.)
Argumentos.
La Sala destaca la contradicción en la regulación respecto de los procedimientos antes y después de entrada en vigor de la reforma de 2008, o en otras palabras, de los procedimientos mixto y acusatorio. El Cuarto Transitorio estableció que los procedimientos con anterioridad serían concluídos conforme a las disposiciones vigentes con anterioridad a dicho acto. Mientras que el Quinto Transitorio, reconoce la posiblidad de que los imputados soliciten la imposición, revisión, modificación, sustitución o cese de la prisión preventiva que se les haya impuesto en aplicación del sistema penal acusatorio.
Y la Sala explica que “la respuesta a la materia de la contradicción no se encamina a resolver un problema de supremacía o jerarquía constitucional que deba prevalecer frente a los artículos transitorios de la norma secundaria como lo es el Código Nacional de Procedimientos Penales, por su divergencia en los transitorios”, al contrario, dice, en realidad se está “en presencia de una adecuación sistemática y secuencial de normas transitorias para lograr la eficacia del sistema procesal penal acusatorio, sin soslayar los derechos humanos de las personas que por la vigencia de los sistemas procesales penales en sucesión, quedan sujetos a la culminación de los procedimientos que se les instruyen bajo las reglas del sistema tradicional.”
Es decir, la Sala explica que no se está ante un problema de jerarquía normativa, pues las normas a analizar no están contenidas en los artículos de las normas propiamente dichas, sino en disposiciones transitorias. En este sentido, “el carácter de las normas de tránsito constituyen directrices para el establecimiento de la vigencia, adaptación y eficacia de la regulación normativa que se modifica, de ahí que pueda derivarse un sistema secuencial de adaptación normativa.”
La Sala abunda, “la revisión de la medida cautelar de prisión preventiva, a la que hace referencia el artículo Quinto Transitorio constituye una circunstancia incidental de carácter sustantivo que de ninguna manera afecta el procedimiento penal mixto. La directriz de que sea revisada la prisión preventiva a la luz de los parámetros establecidos en el Código Nacional de Procedimientos Penales, a partir de tener como base el vigente artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se traduce en un entendimiento esencial de la reforma procesal penal, que da prevalencia al respeto de los derechos humanos, así como de los principios de mínima intervención del derecho penal, presunción de inocencia y la excepcionalidad de la prisión preventiva frente al carácter de regla que derivaba de la calificación normativa de la gravedad del delito y el acceso a la jurisdicción del Estado para que se revise el estatus de restricción de libertad en que permanecen las personas sujetas a un proceso penal.”
Es decir, la Sala entiende que el Cuarto Transitorio (constitucional) no prohíbe que el legislador ajuste la retroactividad de las normas con respecto a la cuestión sustantiva del proceso (derechos humanos), o dicho al revés, lo que el Cuarto Transitorio impide es que se apliquen a hechos acontecidos con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo sistema de justicia penal normas procesales del nuevo sistema, en palabras de la Sala:
“...se precisó que los sistemas procesales penales debían culminarse con las leyes que estaban vigentes al momento de su inicio, refiriéndose a los procedimientos de carácter tradicional… ello hace permisible que el legislador federal estableciera la directriz prevista en el artículo Quinto Transitorio del decreto…[En este sentido] la facultad extraordinaria otorgada a los jueces que instruyen el proceso penal bajo el sistema tradicional o inquisitivo, para revisar la medida cautelar de prisión preventiva a la que están sujetas diversas personas contra las que se sigue proceso en dicho sistema, de ninguna manera altera las reglas de tramitación reguladas conforme al procedimiento penal tradicional.”
Para llegar a dicha conclusión, se recarga en dos derechos pilares del nuevo sistema de justicia penal: la libertad personal (que justifica la exclusión de la prisión preventiva como regla) y el principio de presunción de inocencia, que permea cada etapa del nuevo procedimiento penal. Así, concluye que:
“…no dotar con este entendimiento la aplicación de la citada norma de tránsito, podría llegarse al extremo de generar un trato diferenciado y de exclusión al derecho de mínima afectación a la libertad personal, de aquéllos que están sujetos a un procedimiento seguido bajo el sistema procesal penal tradicional, quienes quedan sujetos a la aplicación de los artículos de las normas local y federal, que establecen –como única condición- la calificación de gravedad del delito para la prohibición del derecho a la libertad provisional, por lo que la regla que se sigue es la imposición de la prisión preventiva; de aquellas personas que, con las reglas del sistema penal acusatorio, la medida cautelar de prisión preventiva es la que debe evitarse para los delitos que no se encuentren en la lista del artículo 19 constitucional…”
Es decir, la Sala entiende que optar por dar prevalencia al Cuarto Transitorio (constitucional) implicaría ir en contra de la cláusula de igualdad y no discriminación, toda vez que se da un trato diferente arbitario a los imputados privados de su libertad bajo sistema tradicional, limitando un derecho (a la libertad personal) sin ninguna justificación, más allá de la pura entrada en vigor de un nuevo sistema de justicia.
Entonces, explica: “la revisión de la prisión preventiva, a partir de los parámetros establecidos en el CNPP, impuesta a los inculpados o imputados a quienes se le instruye proceso bajo el sistema procesal penal tradicional representa un cambio de paradigma que habilita a que el órgano jurisdiccional aplique las reglas del Código Nacional a la luz de los principios de excepcionalidad, legalidad, necesidad y proporcionalidad justificada, en la afectación del derecho humano a la libertad personal.”
¿Entonces qué?
El proyecto agrega un párrafo en negritas que cobra especial relevancia ante la desinformación que ha existido:
“La procedencia y análisis sobre la revisión de la medida no tiene el alcance de que el juzgador declare procedente, de facto o en automático, la sustitución, modificación o cese de la misma; sino que ello está sujeto a los parámetros normativos aplicables del CNPP (como a la evaluación del riesgos que representa el imputado o inculpado) y el debate que sostengan las partes durante el desarrollo de la audiencia respectiva, en los términos que establecen los artículos 153 a 171 de dicho ordenamiento procesal. Además de que, en caso de sustituir la medida cautelar, el juez deberá aplicar las medidas de vigilancia o supervisión a que se refieren los artículos 176 a 182 del CNPP.”
Es decir, la determinación NO es automática, cada imputado tiene derecho a pedirla, y cada juez habrá de valorarla a partir de lo que el M.P. le argumente.
Entonces, la Primera Sala nunca propuso una lista de delitos para los que no deba haber prisión preventiva, como ha circulado en redes. Tampoco determinó que todos los imputados que lo estén por X delitos, puedan salir ya para enfrentar sus procesos en libertad, como se ha dicho en la prensa.
Lo que la Sala determinó fue básicamente que, los imputados que estén en prisión preventiva (esto es mientras enfrentan un proceso por un delito que se les imputa –no han sido juzgados, y prima la presunción de inocencia) deben tener los mismos derechos independientemente del tiempo en que se cometieron los hechos que se les imputan y que, si nos tomamos la Constitución en serio, y si la reforma del sistema de justicia penal estableció que los pilares fundamentales serán la libertad personal y la presunción de inocencia, habrá que reconocer que, con base en el principio de legalidad[5], y los principios que rigen a los derechos humanos[6], los imputados tienen derecho a pedir la revisión de su prisión preventiva. Ello se sujetará a las reglas procesales aplicables y a la valoración de los juzgadores.
La decisión, además, no es ajena a los criterios de la Corte con respecto a la unidad de la Constitución pues ha reiterado que el análisis sobre la constitucionalidad de una norma debe realizarse de conformidad con los parámetros de regularidad constitucional establecidos en el texto vigente de la Constitución al momento de que se realiza el control concentrado de constitucionalidad[7]. Es decir, se sostiene que no es posible, particularmente en el contexto de derechos humanos reconocidos en la Constitución, realizar un contraste en control concentrado de constitucionalidad de una norma jurídica apartándose del texto vigente, haciéndolo derivar del momento concreto en que se efectuaron los hechos o el acto reclamado. Pues, se ha dicho, ello llevaría a reconocer que diversos sistemas constitucionales coexisten en el ámbito jurídico mexicano, lo que implica que su vigencia y aplicación se condiciona al momento en que el hecho haya sucedido y ello, contradice los principios que rigen a los derechos humanos.
Al final del día, el Ministerio Público sólo podrá solicitar al juez de control la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso (ver el art. 167 CNPP). Y aparentemente, esto es lo que se está perdiendo de vista.
Nos parece bueno que se entienda que la libertad y la presunción de inocencia son fundamentales, es un buen augurio.
El Blog de la Corte
[1] Quinto.- Tratándose de aquellas medidas privativas de la libertad personal o de prisión preventiva que hubieren sido decretadas por mandamiento de autoridad judicial durante los procedimientos iniciados con base en la legislación procesal penal vigente con anterioridad a la entrada en vigor del sistema de justicia penal acusatorio adversarial, el inculpado o imputado podrá solicitar al órgano jurisdiccional competente la revisión de dichas medidas, para efecto de que, el juez de la causa, en los términos de los artículos 153 a 171 del Código Nacional de Procedimientos Penales, habiéndose dado vista a las partes, para que el Ministerio Público investigue y acredite lo conducente, y efectuada la audiencia correspondiente, el órgano jurisdiccional, tomando en consideración la evaluación del riesgo, resuelva sobre la imposición, revisión, sustitución, modificación o cese, en términos de las reglas de prisión preventiva del artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del Código Nacional de Procedimientos Penales. En caso de sustituir la medida cautelar, aplicará en lo conducente la vigilancia de la misma en términos de los artículos 176 a 182 del citado Código.
[2] Artículo 19 CNPP. Derecho al respeto a la libertad personal. Toda persona tiene derecho a que se respete su libertad personal, por lo que nadie podrá ser privado de la misma, sino en virtud de mandamiento dictado por la autoridad judicial o de conformidad con las demás causas y condiciones que autorizan la Constitución y este Código. La autoridad judicial sólo podrá autorizar como medidas cautelares, o providencias precautorias restrictivas de la libertad, las que estén establecidas en este Código y en las leyes especiales. La prisión preventiva será de carácter excepcional y su aplicación se regirá en los términos previstos en este Código.
[3] Se revisa el proyecto discutido por los ministros el pasado 5 de julio, falta ver el engrose o sentencia final para los posibles ajustes que se hayan solicitado al mismo. El proyecto fue proporcionado a El Blog de la Corte.
[4] Cuarto. Los procedimientos penales iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimotercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, serán concluidos conforme a las disposiciones vigentes con anterioridad a dicho acto.
[5] Principio de retroactividad en materia penal.
[6] universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
[7] Ver por ejemplo los amparos directos en revisión 3506/2014, 1074/2014 y 3023/2014 en donde se sostuvo el criterio relativo al ejercicio del control concentrado de constitucionalidad, que toma como base el contenido de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al momento en que se resuelve el juicio de amparo. En el mismo sentido, el Pleno ha sostenido la aplicación del criterio de interpretación progresivo de los derechos humanos al resolver los juicios de amparo directo en revisión 207/2012, 2886/2012 y 2990/2011. El control concreto de la constitucionalidad, por supuesto, se realiza en los amparos que se interpongan, pero ello no es óbice para que los jueces naturales también interpreten de esta forma el principio de unidad de la Constitución.