Por: Carlos Soto Morales / @CarlosSotoM
En días pasados la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dio a conocer la versión pública del proyecto relativo al amparo en revisión 1359/2015, realizado por el ministro Arturo Zaldívar, que analiza 2 elementos sumamente interesantes. El primero de ellos en el ámbito del derecho procesal constitucional, concretamente a la procedencia del juicio de amparo en contra de omisiones legislativas; y el segundo, relativo a un derecho fundamental importantísimo: la libertad de expresión.
Los antecedentes del caso son los siguientes.
- En 2014 se modificaron diversos artículos de la Constitución Federal, entre ellos el 134, párrafo octavo, que dispone que la propaganda de cualquier órgano del Estado, bajo cualquier modalidad de comunicación social, deberá tener carácter institucional y fines informativos o de orientación social. Por su parte, el artículo tercero transitorio del decreto correspondiente dispuso que el legislador debía de emitir la ley reglamentaria, a más tardar, el 30 de abril de 2014.
- El plazo otorgado por la CPEUM feneció sin que el Congreso de la Unión emitiera la ley que regule el citado párrafo octavo del artículo 134. Ante ello, la asociación civil Artículo 19 promovió un juicio de amparo, reclamando la omisión legislativa antes apuntada.
- El asunto se radicó en un juzgado federal en materia administrativa de la Ciudad de México que sobreseyó el citado medio de defensa, argumentando, en esencia, que se habían actualizado 2 causales de improcedencia: A) el acto reclamado era de naturaleza electoral; y, que B) de concederse el amparo se vulneraría el principio de relatividad de las sentencias, pues al obligar al Congreso a legislar se le darían efectos generales al fallo protector de derechos humanos.
- La resolución antes señalada fue impugnada por la parte quejosa. Después de varios trámites, el asunto llegó hasta la SCJN y se turnó a la ponencia del ministro Zaldívar.
El proyecto de resolución que ahora nos ocupa no tuvo por acreditadas las causas de improcedencia plasmadas por el juez federal y abordó el estudio del fondo del asunto en los siguientes términos:
En principio se establece que sí existió la omisión legislativa, puesto que el plazo que tenía el Congreso de la Unión para emitir la ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 de la CPEUM feneció el 30 de abril de 2014.
Por otra parte, señala que tal transgresión implica una violación a los derechos humanos de la parte quejosa, concretamente el relativo a la libertad de expresión.
Para concluir lo anterior, el proyecto realiza un análisis de diversos precedentes judiciales de la propia SCJN, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, entre otros tribunales, para concluir que “la dimensión colectiva de la libertad de expresión contribuye a la conformación de una ciudadanía informada y crítica, condición indispensable para el adecuado funcionamiento de una democracia representativa como la mexicana”.
De igual manera desarrolla la importancia que tienen los medios de comunicación para materializar el derecho a la libertad de expresión. Destaca “que corresponde a los tribunales de amparo garantizar la existencia de un clima de seguridad y libertad en la que los medios puedan desplegar vigorosamente la importante función que están llamados a cumplir en una sociedad democrática como la mexicana”.
Por último, el proyecto refiere que el Gobierno mexicano, en todos sus niveles, compra espacios a los medios de comunicación con fines educativos, informativos o de orientación social. Resalta lo que ha dicho la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, en el sentido que numerosos medios de comunicación reciben del Estado entre el 40% y el 50% de su ingreso. De esta manera, el proyecto precisa que la supresión de los ingresos que reciben por publicidad oficial puede implicar que ya no tengan los recursos económicos necesarios para poder seguir funcionando, lo que pone de relieve la dependencia de los medios de comunicación del gasto en comunicación social del Gobierno.
Derivado de la omisión legislativa, y ante la la ausencia de reglas claras y transparentes sobre la asignación del gasto de comunicación social, concluye el proyecto, se propicia un ejercicio arbitrario del presupuesto en materia de comunicación social, lo cual constituye un mecanismo de restricción o limitación indirecta de la libertad de expresión, proscrito por la Constitución. Lo anterior, explica, pues la disminución de compra de espacios tiene un “efecto silenciador” en los medios de comunicación críticos, “en la medida en que a través de la asfixia financiera se prescinde de puntos de vista que enriquecen el debate robusto que debe existir en una democracia sobre asuntos de interés público”.
De esta manera, en el proyecto se propone conceder el amparo a la asociación civil quejosa Artículo 19, para el efecto de que el Congreso de la Unión, antes del 30 de abril de 2018, expida una ley que regule el artículo 134, párrafo octavo, de la Constitución.
Como adelanté al principio de este post, el proyecto implica 2 aspectos sumamente interesantes en el ámbito del derecho procesal constitucional y en la protección de los derechos humanos. Por cuestión de tiempo y espacio, me referiré solamente al primer supuesto, es decir, a la procedencia del juicio de amparo indirecto para impugnar omisiones legislativas.
Durante años, la jurisprudencia de los tribunales federales ha proscrito este medio de control constitucional para combatir omisiones legislativas (1), por lo que, de aprobarse el proyecto propuesto por el ministro Zaldívar, implicaría una verdadera revolución al juicio de amparo, apuntalándolo como un medio de protección integral de los derechos humanos. Me parece acertado lo que expone la propuesta, en el sentido que “si los jueces de amparo tienen competencia para controlar la constitucionalidad de leyes emitidas por el Poder Legislativo, también deben tener la facultad de controlar sus omisiones. … En esta lógica, sostener la improcedencia del juicio amparo contra omisiones legislativas cuando se alega que vulneran derechos fundamentales implicaría desconocer la fuerza normativa a la Constitución, situación que es inaceptable en un Estado constitucional de derecho”.
Una vez aceptada la procedencia del amparo contra omisiones legislativas, se presentan nuevas interrogantes para el supuesto que el legislador adoptara una conducta contumaz a cumplir la sentencia de amparo, lo cual no es imposible vislumbrar, pues en muchas ocasiones el entorno social o político (por ejemplo, las elecciones federales y estatales de 2018, cuyo proceso ya se encuentra en marcha) puede dificultar la discusión de estos temas; sobre todo si implicará una restricción y moderación a los gastos promocionales del Estado.
Como primer duda a despejar ¿en caso de incumplimiento, la Suprema Corte de Justicia de la Nación podría aplicar el procedimiento previsto en el artículo 107, fracción XVI, de la CPEUM, destituyendo a todos los diputados y senadores, para ser consignados ante un juez de distrito? Si bien la Constitución Federal y la Ley de Amparo son claras en establecer que ello es una posibilidad real y jurídica, también debe sopesarse lo que ello implicaría en el orden jurídico, puesto que un poder del Estado (en este caso el judicial) ordenaría la desaparición de otro (el legislativo) y mas aún, ordenaría la encarcelación de sus miembros, lo cual atentaría contra los principios de separación de poderes y representatividad democrática. Con ello no quiero decir que nunca se debe aplicar esta medida tan drástica, pero hay que sopesar cada caso en concreto.
Si concluimos que no se puede ordenar la destitución de todos los miembros del Congreso de la Unión, ello no significa que ya no se pueda vencer la resistencia o pasividad para cumplir el fallo protector de garantías. Al efecto, la SCJN podría acudir a lo que dispone el artículo 211 de la Ley de Amparo(2) y dar cumplimiento, ella misma, con la sentencia, emitiendo las directrices o reglas generales que habrán de tomarse en consideración hasta en tanto el legislador dé cumplimiento a la ejecutoria de amparo. Estoy consciente de que es una propuesta poco ortodoxa, pero no debemos olvidar que muchas figuras jurídicas o procedimientos han tenido origen pretoriano, es decir, a partir de decisiones judiciales.
La solución propuesta en el párrafo anterior no es extraña para nuestro ordenamiento jurídico. Recordemos que el artículo 65 de la Constitución de Veracruz(3) faculta al Pleno del Tribunal Superior de Justicia de esa entidad federativa a resolver acciones por omisión legislativa, facultando a dicho órgano a dictar las bases a que se deberán sujetar las autoridades hasta que se expida la ley o el decreto correspondiente. Es decir, se autoriza al órgano jurisdiccional a emitir una norma formalmente legislativa hasta en tanto cese la conducta omisiva del legislador.
No queda mas que esperar a que el asunto se discuta en la Primera Sala por los pronunciamientos tan trascendentes que conlleva, tanto de derecho procesal, como sustantivo. En lo personal comparto los planteamientos expuestos por el ministro Zaldívar, aunque estoy consciente de los problemas que se podrían generar en caso de un incumplimiento a la orden judicial. Sin embargo, esto último no debe ser pretexto para no dictar una sentencia estimatoria.
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Notas:
(1) Por ejemplo: Tesis 2a. VIII/2013 (10ª), de rubro OMISIÓN LEGISLATIVA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA, CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA LEY DE LA MATERIA, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
(2) Artículo 211. Lo dispuesto en este título debe entenderse sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional haga cumplir la sentencia de que se trate dictando las órdenes y medidas de apremio necesarias. Si éstas no fueren obedecidas, comisionará al secretario o actuario para que le dé cumplimiento cuando la naturaleza del acto lo permita y, en su caso, el mismo juez de distrito se constituirá en el lugar en que deba dársele cumplimiento para ejecutarla.
(3) Artículo 65. El pleno del Tribunal Superior de Justicia conocerá, en los términos que establezca la ley, de los asuntos siguientes.
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III. De las acciones por omisión legislativa, cuando se considere que el Congreso no ha aprobado alguna ley o decreto y que dicha omisión afecte el debido cumplimiento de esta Constitución, que interponga:
a) El Gobernador del Estado; o
b) Cuando menos la tercera parte de los ayuntamientos.
La omisión legislativa surtirá sus efectos a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado. En dicha resolución se determinará un plazo que comprenda dos períodos de sesiones ordinarias del Congreso del Estado, para que éste expida la ley o decreto de que se trate la omisión. Si transcurrido este plazo no se atendiere la resolución, el Tribunal Superior de Justicia dictará las bases a que deban sujetarse las autoridades, en tanto se expide dicha ley o decreto.